《決策》：鄉鎮是數量最多、類型最多樣的國民經濟最小單元，如何看待鎮域經濟在我國經濟發展中的作用？

高國力：在我國的行政區劃體系中，鎮域作為底層的行政區劃單元，也是區域經濟發展的基本單元。截止2024年底，全國建制鎮的數量達到21463個，對經濟社會發展發揮著有力的支撐作用。展開來說，可以從兩個維度來認識鎮域經濟的重要性。

一個維度是，鎮域作為一個最基層、也是最底層的行政轄區單元，在國家區域經濟發展中是各具特色、充滿活力的“細胞”。這些“細胞”保障了整個國家經濟發展的活躍度和競爭力，也決定著區域經濟發展的持續性。

另一個維度是，鎮域是國家新型城鎮化的重要基礎組成部分，生活在城鎮以上區域的人口，就要統計為國家的城鎮人口，納入到我國城鎮化率的統計范圍。2024年末，全國常住人口城鎮化率達到67%。從這個角度來看，鎮處于真正的“城尾鄉頭”，是串聯城鄉的重要紐帶、橋梁和節點，對國家新型城鎮化戰略和鄉村全面振興戰略實施，具有重要基礎性作用。

《決策》：目前，全國已有6個經濟“千億鎮”，這些“千億鎮”有怎樣的樣本價值？

高國力：這6個經濟“千億鎮”，我去調研過幾個，如果要探尋一些規律性的發展經驗，我認為主要有兩條。

第一條是確立了鎮域經濟發展的主導產業。比如佛山北滘鎮，主導產業是家電、電子裝備制造，遵義茅臺鎮的主導產業是以釀酒為龍頭的制造、銷售、文旅等產業，都形成了一條有競爭力的產業鏈，帶動資金、技術、人才等生產要素聚集。

第二條是有龍頭企業帶動。6個經濟“千億鎮”都有叫得響的龍頭企業、鏈主企業，這些企業有的是上市公司，像北滘鎮就有10多家本地上市企業，蘇州玉山鎮、楊舍鎮也擁有多家上市企業。通過龍頭企業牽引帶動，集聚關聯配套的中小企業，形成了充滿發展活力的產業鏈條和產業集群，也為新質生產力發展奠定堅實的基礎。

爭做“單打冠軍”

《決策》：在我國，一批小鎮憑借出色的產業發展強勢突圍，如北滘鎮家電制造業獨樹一幟。與省市縣相比，鄉鎮的產業發展需要走一條怎樣的路徑，才能實現錯位競爭，成為“單打冠軍”？

高國力：我們國家擁有這么多鎮，在很大程度上肯定會存在競爭，可以說是在競爭中求發展，在合作中求生存，這是鎮域經濟發展的固有屬性。因為2萬多個鎮不可能完全不一樣，所以鎮域經濟的這種相互競爭，或者說發展的一些項目、選擇的一些行業存在一定程度的重復和競爭，符合鎮域經濟發展基本特征屬性。

但是，要盡量規避低水平的惡性競爭，提倡中高水平的良性競爭和適度競爭，因為低水平的惡性競爭會帶來資源浪費、環境破壞，以及一些企業的倒閉、產業的衰敗。從這個角度來看，要讓更多的鎮域經濟發展盡量能夠實現適度競爭、錯位競爭，不至于對經濟社會發展產生大規模、嚴重性的負面影響。

我認為有一點很關鍵，就是要在產業分工或生產分工的鏈條上，進一步做足下沉細化文章。發展制造業，不能籠統地停留在產業層面，而是要持續深耕到產業里面的細分行業。比如，發展新能源汽車產業，僅僅下沉到這個行業還不夠，要繼續下沉細分到具體的生產工藝、生產流程上，進一步下沉細分到生產什么樣的產品系列，再進一步下沉細化到提供什么樣的制造服務、生產服務、售后服務等，只有在不停的下沉細化中，才能找到鎮域經濟發展的更多機會。分工越細、選擇越精準，鎮域經濟的發展就越有生命力，越具有市場空間。

我們看到，現在很多地方都在發展新能源汽車產業，競爭十分激烈，一些地方甚至“賠本賺吆喝”，但是如果盯準新能源汽車里面的發動機，這種競爭的錯位性就提高了；再進一步盯準新能源汽車里面的一些零部件，可能又會提供很多分工的機會和選擇。

所以，鎮域經濟發展要在這些方面進一步去挖掘、選擇，要敢于、善于做縣域經濟發展的基地、車間，做關聯配套的某個環節的“單打冠軍”，這樣才會具有更強競爭力。

《決策》：鎮域經濟已成為區域發展的重要增長點，但仍面臨權責不清、要素保障不足等挑戰，您對此有何觀察？

高國力：我認為有三個挑戰值得關注。第一個挑戰，是鎮域經濟發展的要素保障能力相對偏弱，特別是中西部地區的鎮域。鎮域作為區域單元的最低層級，數量很多，但是加在一起總量仍然是“無足輕重”，或者說仍然不足以影響一個地方經濟增長的主動能，所以就導致中西部的一些鎮域在土地供應、人口勞動力提供、資金流入、數據要素聚集等方面面臨著挑戰，甚至出現要素資源流失趨勢加大的風險。

第二個挑戰，是產業導入和選擇的難度進一步加大。現在區域競爭特別激烈，一旦出現一個熱門產業，很多鄉鎮會“一窩蜂”地沖上去，比如發展低空經濟，就全涌向低空經濟，在產業選擇和分工上的進一步下沉和精細化、精準化選擇做得還不夠，導致在鎮域經濟發展中，不知道應該上什么樣的項目，發展什么樣的業態，經常出現發展一個產業，沒過多長時間就消亡了，帶來資源浪費和錯失發展機遇。

第三個挑戰，是鎮域經濟發展仍然存在著低水平惡性競爭的頑癥。每一個地方都想發展，不管是發展制造業還是服務業，比如打造文化古鎮、特色小鎮，發展房地產產業等，仍然出現了低水平、重復性的惡性競爭現象，導致鎮域人氣不足、商氣不足等問題。

分區分類施策

《決策》：今年是“十五五”規劃謀篇布局之年，在“十五五”規劃中，應如何優化和完善支持鎮域經濟高質量發展的政策體系？

高國力：現在，全國上下都在謀劃“十五五”規劃編制工作，盡管鎮域經濟還沒有擺到特別突出的位置，但隨著新型城鎮化和鄉村全面振興等戰略的推動，越來越多的地方重視鎮域經濟發展，在編制“十五五規劃”中，我有四個方面的建議。

第一個建議，要分區分類施策。全國有2萬多個鎮，差別太大，類型多樣，發展水平不一，因此要根據東中西不同區域板塊，以及鎮域自身的不同規模，有大型鎮、中型鎮、小型鎮等，同時還要制定未來鎮域經濟發展的不同目標、定位和實施路徑，有的需要進一步培育壯大，有的要進一步提升競爭力，增強輻射帶動效應，也還有一部分鎮域可能會面臨撤并、整合等趨勢，這是正常現象，需要因勢利導、順勢而為。

第二個建議，要加快將鎮域經濟打造成為統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興三大戰略的重要節點。

鎮域是農業轉移人口實現就近就地城鎮化的空間最近選擇和基本單元。隨著新型城鎮化、鄉村全面振興與新型工業化等國家戰略的進一步推動，鎮域經濟將會承擔著越來越重要的作用，特別是鄉村振興戰略中提出“三產融合”，鎮域可以發揮更大作為。同時，要注重數字經濟發展，通過智能化賦能，以及信息、網絡、平臺等新技術手段的應用，讓鎮域經濟發展發揮出后發優勢，減少或者規避過去其他類型的區域經濟單元發展中所走過的彎路，實現鎮域經濟的快速發展。

第三點建議，要進一步把鎮域經濟發展中的資源節約和綠色低碳發展擺到一個更加重要的位置。國家自然資源部門主導的國土空間規劃落地實施，實際上為鎮域經濟發展劃定了空間約束邊界，因此，鎮域經濟的發展與縣域、市域、省域一樣，在“十五五”乃至今后更長一段時期，擴展的空間范圍是劃定的，不可能像以前那樣走粗放式擴張老路。那么，在這個過程中，鎮域經濟發展要立足更高標準，在土地、水、能源等資源上要節約集約開發利用。同時，還要適應國家2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”的戰略目標要求，做出鎮域經濟發展應有的貢獻。

最后一點建議，要根據目前鎮域不同的規模、經濟實力和發展階段，賦予經濟社會管理權限的動態調整和優化。現在，我國已經提出了對人口和經濟規模較大的鎮，賦予更大的經濟社會管理權限，比如浙江龍港鎮，是我國第一個實現由鎮改為縣級市，目前已經實施了五年多，總體上還是有成效的。放眼全國，還有一批這樣人口規模大、經濟實力強的鎮，如果它的基礎設施建設、公共服務供給，特別是行政編制的配備，還按照原來傳統模式，或者是以傳統的戶籍人口數量來規劃，已經不太適應這些鎮域經濟社會發展的需求，所以這一類鎮，下一步可以考慮更多地放權、放活和賦能，讓它們能夠更好地發揮示范引領帶動作用。但是，對于一部分中西部人口流失的鎮，未來可能面臨著撤并、整合趨勢，可以適當考慮壓縮用地指標，減少行政配備資源，從而減少資源浪費，為未來的整合提前做一些準備工作。