改革開放以來，我國高速城市化發展的進程，也是部分城市“極化膨脹”的過程。作為經濟要素的聚集體和承載空間，城市人口越聚集，社會活動和經濟生產的效率越高。做大城市的“規模效應”，在一定歷史階段是客觀規律。

進入新階段，情況發生改變，發展策略也隨之而變。2025年7月，中央城市工作會議提出，“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”“促進大中小城市和小城鎮協調發展”，標志著我國城市發展將從“單極磁吸”轉向“多極協同”，從“強中心城市”轉向“強都市圈建設”。

未來的縣城發展，要在“多極協同”和都市圈建設的大趨勢中，尋找新的坐標和機遇。

縣城發展的“?！迸c“機”

未來十年，縣城發展的機遇，就藏在城市群格局“洗牌”的進程中。

一方面“以城帶鄉”的新型城鎮化，給予縣城發展獨特的“相對優勢”。在以都市圈為主的新型城鎮化藍圖中，縣城作為“鄉頭城尾”，具有不可替代的鏈接優勢：縣城不僅承擔著吸納農業轉移人口、緩沖超大城市壓力的功能，同時也是承接大都市產業轉移、補位中心城市發展的排頭兵。

在“分類推進”的總體思路下，通過政策引導，形成“中心城市+縣城”的協調發展格局。縣城可借助都市圈資源再分配的歷史機遇，重塑自身定位，進一步完善基礎設施、提升公共服務水平，增強自身對人口和產業的吸引力。

另一方面，“以縣城為載體的城鎮化建設”，意味著縣城有機會拓展發展腹地。增量主導下，對于相對遠離大城市的縣城而言，同樣有機會立足本地資源稟賦，突破行政區劃的分隔，甚至通過跨省吸引，建立以自身為中心的經濟輻射區，實現差異化發展。

如，縣城可放大自身長板，通過深耕特色產業、城市服務、文化體驗等細分領域，打造特定賽道的“單項冠軍”，占據細分市場的主導地位。

總體而言，不論是綁定大都市，做“鄉頭城尾”的都市圈“小衛星”，還是獨立潮頭、放大自身發展勢能的區域“小恒星”，所有縣城都有機會在都市圈和城市群格局“洗牌”中，實現高質量發展。

機遇往往與挑戰并存。而縣城的危機，則藏在“存量提質”的時代要求里。

其一，“規模效應”之下，產業的增量更難創造。在城市發展從“擴張”到“提質”的轉變中，大城市相比縣城而言，已搶先一步完成資源的“原始積累”。對于縣城而言，或將面臨“擴張未至、提質已來”的囧境。面對城市發展規模優勢的慣性，縣城高質量發展的壓力可想而知。

在全國1800多個縣域，僅有62個躋身“千億縣”行列，大部分縣域特色主導產業優勢并不突出，面對新的都市圈格局，很容易喪失傳統優勢，或陷入同質化競爭。

其二，負增長時代，人口的增量更難集聚。2022年以來我國人口總量持續負增長，尤其是勞動年齡人口總量及結構占比“雙降”。在這種趨勢下，城市人口與人才競爭越發激烈。隨著超大城市放寬落戶限制，個體的“自由擇城權”進一步回歸?？陀^來說，縣城在就業機會、發展空間、公共服務等方面與大城市存在一定的差距。縣城迫切需要更具吸引力的城市品牌和更豐富的城市內涵，以避免人口流失，并吸引集聚人口。

其三，“存量提質增效”階段，發展模式更需突破。城市發展從大規模增量擴張轉向存量提質增效，意味著城市發展的驅動力將從土地財政轉向產業、科技、資本驅動?？h域創新資源相對匱乏和產業轉型升級壓力并存，構建新的良性經濟循環面臨一定的挑戰。

同時，新階段城市生態保護和環境治理的要求更高。部分縣域生態本底較為脆弱，加上低效產業發展導致的歷史欠賬疊加，綠色轉型發展的考驗較為嚴峻。

應對挑戰，縣城需立足自身發展實際，在“優化現代城市體系”的要求下，“跳出縣城看縣城”，放眼所在的都市圈或輻射范圍，對自身發展定位進行再研判、再梳理。不同縣城的發展條件不同、發展基礎不同，發展模式也不盡相同，但可以明確的是，所有縣城都要以現代化人民城市為目標，重點圍繞“產業有增長、生活有內涵、城建有溫度、文化有傳承”四個方面，來構建自身的發展策略。

做“新”產業內容，激發創新活力

新階段，縣城尤其要明確“發展才是硬道理”。只有產業的發展繁榮，才能確保居民安居樂業、實現城市的可持續發展?？h城尋找、創造新增長點，不能故步自封，也不能一蹴而就，“舊動能轉型”和“新動能創造”并舉，才是更穩健的選擇。

策略一：推動新舊動能轉換，通過新質生產力引領產業升級?？h城是支撐我國成為制造業大國的基石，也是低端生產和產業過剩比較嚴重的區域。對于很多縣域來說，針對現有的支柱產業，在轉型壓力下“騰籠換鳥”不見得是上策，轉型升級才是優選。

縣城可通過發展工業互聯網積極參與協同制造；通過供應鏈管理維度的創新，整合分散的產能；在更廣泛的制造網絡中，激活閑置產能、升級柔性新產能；主動參與到更大市場的產業創新格局中。

另外，還可以延伸傳統制造的高附加值環節，聚焦工業設計、檢驗檢測、標準制定、品牌建設、全球營銷等環節，在構建傳統領域優勢“護城河”的同時，創造出新的增長空間。

策略二：培育產業新增長點，發力細分市場的藍海博弈。傳統產業升級之外，縣域可以圍繞新興產業賽道，在創新驅動時代拓展有獨特優勢的戰略性新興產業。

針對新賽道方向的選擇，受限于自身發展規模，縣域應優選“對細分賽道的深度占有”。所謂“細分”，可以是都市圈整體產業格局中的某一特殊領域或特殊環節，也可以是基于自身特殊發展條件的“特需”方向。

方向明確后，需要進行產業培育和優勢塑造，可以定制化打造“產業公地”，強化對該領域創新資源的吸引，搭建關鍵環節公共服務平臺，如科學中介、科技金融、資源嫁接、知識產權及創新孵化平臺等。圍繞細分領域搭建完整的生態體系，搶占產業的先發優勢。

策略三：導入創新增量，借勢“飛地經濟”綁定大城市。對于很多創新資源匱乏的縣域來說，若想實現創新驅動發展，需要跳出自身的“一畝三分地”，放眼區域乃至全國的創新中心，主動出擊，實現資源的合作、綁定?？梢栽诖蟪鞘薪ⅰ胺聪蝻w地”，依托大城市的市場和創新要素資源，合作進行“遠程孵化”并進一步拓展“逆向招商”，完成“協同創新在都市、產業化在縣城”的產業增量創造。

做“特”魅力生活，從“宜居”到“樂活”

產業有增長的同時，縣城生活也要跟得上，通過完善公共服務，提升生活品質，打造魅力生活，吸引、留住人口。

縣城“宜居”，首先應完善必要的基礎設施，但要立足有限的資源。與大都市相比，縣城在硬件層面不能不切實際地搞超配套、大建設。縣城生活魅力的營造，更多要在軟實力上著手，通過做好“直擊痛點”和“滿足爽點”的巧文章，吸引人流量。

具體而言，就是要打造有縣城特色的生活服務業，讓縣城不僅僅是宜居，更能突出生活高性價比的優勢，為特定人群提供具有情緒價值的“樂活場景”。

例如，可以抓住人們平凡但不普通的生活偏好，發展“煙火氣經濟”，提供極致的日常生活體驗。其中，特色美食、戶外運動、康養休閑等相關主題服務都有發展空間。在特色生活服務的基礎上，進一步完善城市品牌，發展特色產業。

還可以把握年輕人追求強體驗、時尚化、個性化的訴求，發展縣城“特色夜經濟”“節慶經濟”“賽事經濟”“興趣經濟”等。在這方面，尤其要注意“特色”大于“規?！保c大城市做好差異化競爭。

做“強”公共服務，城市更具運營效能

除了基本的公共服務，縣城也可以通過定制化建設相對超前且運營可持續的公共服務配套，針對特定人群，讓公共服務成為特色品牌，實現人口集聚、經濟效益的雙贏。

也就是說，縣城可抓住“針對細分人群的民生超配套”，把有限的資源精準投向最具需要、最具杠桿效應的人群，以“小切口”實現“大民生”。

如，縣城可以聚焦生兒育女的家庭人群，落實“兒童友好城市建設”，針對兒童安全、兒童興趣培育及潛能培養、特色實踐主題研學等，完善相關項目植入。同時，創造幼齡友好的城市公共設施和公共環境，成為“小手拉大手”的幸福城市。

縣城還可以彌補自身醫療服務的短板，圍繞某個?？频奶囟ㄡt療需求，打造醫療服務“中樞”；針對高技能人才缺口，通過校企合作、產教融合，大力發展職業教育，孵化縣城年輕人口流量，同時反哺產業發展，塑造城市品牌。

做“實”文化傳承，打造“火起來”的文化體驗

中國的歷史，也是一部由縣域組成的發展史。在漫長歲月的滋養中，很多縣域都留存有璀璨、特色的文化IP。在民族自豪感提升、國潮復興的當下，這些扎根鄉土的文化符號，恰恰也是人民群眾，尤其是年輕人所向往的文化符號和精神地標。

活化、傳承好本地文化，是新階段城市發展的重要要求，也是實現經濟繁榮、打造魅力生活的重要抓手。

具體而言，文化只有走下“廟堂之高”，被體驗、被看見，才能真正被傳承、被保護。因此，縣城可以提煉有傳播價值的文化符號，通過“文化保護、文旅融合、城旅融合”，實現文脈延續傳承。

首先要通過“IP再塑造”構建文化故事，完善文化符號背后的價值觀和宏大敘事，讓人們產生向往和共鳴。其次，要創造體驗式消費場景，實現文化故事的具象化，并在傳播和體驗中創造價值。另外，有條件的縣城，還可以將多個場景進行主題化串聯，通過文化線路的形式，在文旅融合的基礎上，將文化傳承深度融入縣城發展的脈絡中。

（作者單位：競爭力智庫）